放宽农民工进城落户，不会出现“挤破头”现象

　　落户资讯栏目为您分享：让农民工有意愿、有能力进城落户，是中国推进新型城镇化的一项重点工作。“把加快农业转移人口市民化摆在突出位置，深化户籍制度改革，完善‘人地钱’挂钩政策，让有意愿的进城农民工在城镇落户，推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务。”这段话写进了今年的政府工作报告。下文就为各位带来放宽农民工进城落户，不会出现“挤破头”现象的相关内容。

　　以前是，农民工“不敢想”进城落户，现在是多地向农民工敞开怀抱。过去一年，多省官宣全面取消落户限制，有序推进农业转移人口市民化。

　　例如江苏省（南京、苏州市区除外）全面取消落户限制政策，试行以经常居住地登记户口制度，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准统一。浙江（杭州市区除外）也全面取消落户限制政策，落实合法稳定住所（含租赁）落户及配偶等直系亲属随迁政策。

　　“这意味着在推进新型城镇化过程中，越来越多城市会向农民工放宽落户条件，农民工只要满足一定条件就能够落户。”全国人大代表、中国社会科学院社会发展战略研究院院长张翼接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访时表示。

　　张翼是中国社会学会会长、全国人大社会建设委员会委员，是享受国务院政府特殊津贴专家。他长期关注中国社会结构变迁、中国社会阶层流动、就业与制度变迁等问题的研究。

　　张翼认为，多省试行“以经常居住地登记户口制度”成为户籍改革的一大亮点，“现代化就是要淡化户籍在资源分配当中的作用，而体现户籍作为人口信息登记的功能，这应该是未来户籍

　　「 “把进城落户的权益交给农民工自己选择”」

　　澎湃新闻：“深化户籍制度改革，让有意愿的进城农民工在城镇落户”写进今年的政府工作报告，这意味着什么？

　　张翼：这意味着在城镇化的过程中，越来越多城市会向农民工放宽落户条件，农民工通过申请包括积分落户等，只要满足一定条件就能够落户。政府工作报告一经人民代表大会审议批准，就具有法律效力。所以，2024年户籍制度改革将进一步深化。中国人口形势的变化与建立统一的大市场的需要，也迫使城市必须尽快放开放宽落户政策，畅通劳动力流动的渠道，使市场在资源配置当中真正发挥决定性作用。

　　澎湃新闻：政府工作报告还有一句“推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务”，有何深意？

　　张翼：这需要跟农民工进城落户两个问题放在一起来理解。考虑到现实的因素，有些农民工想要保留自己的村民权，保留自己的承包地的承包权，保留自己在农村集体经济中的分配权，以及农村宅基地的享有权。还有些农民工属于“流动”农民工，愿意进城务工经商，但不一定非要成为“城里人”，但却对未来回村养老有所期许。

　　因此，李强总理的政府工作报告充分保障农民工的选择权，在推进新型城镇化的过程中，尊重农民的意愿，把进城落户的权益交给农民工自己选择，但对不愿意落户的农民工，则以基本公共服务的均等化保障其在就业地的各项权益。这是今年政府工作报告对农民工工作的新部署，也是新表述。这种表述不同于以往的地方，是扩展了农民工的权益，具有非常强的现实意义。

　　澎湃新闻：当前农民工进城落户还有哪些“隐形门槛”？

　　张翼：从落户的门槛来说，主要在于城市的基本公共服务能不能完全满足农民工的需要。在中小城市，原来靠户籍制度建立起来的整个基本公共服务体系已经降低门槛，甚至完全取消了门槛。但对于大城市，尤其是主要一线城市，在落户上还有很多条条框框，因为这些特大城市或超大城市的基本公共服务还难以均等化，即使对这些城市的户籍人口来说，其基本公共服务的均等化任务还没有实现，所以，这类城市要继续推进基本公共服务的均等化，并保证在2035年达到党的二十大报告设定的目标，使所有常住人口——主要是农民工能够分享到均等化的服务。

　　现在的主要难点，是教育资源客观上存在优质资源与非优质资源的区别，存在名校与其他学校的不平等，存在高等教育招生数量与招生比的分配的不均衡性。当然，很多流入人口大省，还存在养老保险和医疗保险压力。因此，东部沿海地方的那几个流入人口较多的省份，要实实在在贯彻落实好政府工作报告，一方面进一步消除落户门槛，另外一方面保障农民工享受就业地的基本公共服务，这才能真正建成全国统一的大市场。

　　「推行以常住人口登记户口是未来的改革方向」

　　澎湃新闻：您认为深化户籍制度改革具体应该怎么做？

　　张翼：在传统社会，或者在定居化社会，以户籍分配基本资源或基本公共服务，是能够为社会所接受的制度。但在现代社会，如果继续以户籍分配基本公共服务，或者配置基本公共服务的资金，就难以推进整个社会的现代化水平。所以，户籍制度改革的方向，是以常住人口确定一个行政区划的基本公共服务的配置数量与质量。如果户籍仍然具有配置基本公共服务的功能，城市政府就易于在GDP总量中包括农民工的劳动，但在基本公共服务中偏好设置门槛。有一些城市还堂而皇之地出台了所谓的“购房入户”政策，这并不符合中央的相关精神。

　　在城镇化过程中，当前农民工更多将自己的孩子带入城市接受教育——因为村小已经基本没有了——他们不得不把孩子带到城市接受教育，但没有能力将年老的父母接到城里养老，他们的收入还无法支撑父母亲进城养老的开支压力。这就是说，即便全部放开落户限制，做到零门槛落户，除那些有强烈的“教育移民”想法的人外，农民工当前的收入水平、以及超大城市高企的房价，都不可能产生“挤破头”的现象。

　　目前中小城市已经全部放开了，也已经“零门槛”，而且还给落户的人各种激励，那些大城市和中小城市也没有发生“挤破头”落户的现象。但如果要将农民工的户口落在城市边缘地区，即使农民工达到了积分线，农民工也不愿意落户。在东部的一些城市，就经常完不成落户指标。

　　所以，未来应该推行以常住人口登记户口，使户籍回归到人口信息登记功能，而重点把常住人口基本公共服务的均等化作为推进城镇化的主要抓手。农民工在哪里就业，就理所当然在哪里办理社保，就理所当然应该享受那个地方的基本公共服务，使就业和基本公共服务的享有一体化。

　　澎湃新闻：进城农民工在城镇落户有哪些顾虑，怎么消除他们的顾虑？

　　张翼：对于农民工来说，进城落户最重要的考虑是基本公共服务，另外还有经济因素。2023年，农民工月均收入水平4780元，有所增长，但不同地区有不同的房价和房租。要想在一座城市长期生活下去，起码得租得起房子，能够维持基本的家庭生活。农民工收入的高低决定着其流动方向，也决定着其是否要在一个地方常住下来。这是市场的约束，也是农民工进城落户最大的约束。

　　澎湃新闻：政府工作报告强调“加快农业转移人口市民化”，农民工的收入水平会不会成为限制他们向城市转移的较大因素？

　　张翼：收入永远是现代化过程中一个人能否由农民工转变为市民的重要决定因素。在白领和蓝领的工作岗位之间，人们当然会更愿意选择白领工作岗位。在小农种地与进城务工之间，农民当然选择进城务工。

　　但我国新生的劳动力人口结构已经发生了重大变化，每年新毕业的大学生的数量达到1200万人左右，而且处于不断上升的态势。高学历化是中国教育扩招产生的必然结果。这就使新增农民工的数量越来越少。在农民工这个群体里，50岁以上的农民工所占比重已经达到30%左右。未来农民工的数量增长到一定程度，增速会从现在低速增长到零增长，再到负增长。

　　劳动力结构发生的这种确定性变化趋势，农民工在数量上减少，同时其人力资本也将提升，而且劳动调节的改善与劳动生产率的提高，也会提升农民工的收入水平。在农民工增速的变化，人工智能从弱智能时代向强人工智能时代的转变，我国市场的消费能力等综合因素的作用中，农民工的收入肯定会趋于增加。

　　澎湃新闻：您是否会建议提高蓝领工人的收入，以此吸引更多人从事蓝领工作，来促进劳动力市场的供需平衡？

　　张翼：政府工作报告再次重申，要保障劳动者收入的增长与国民经济的增速同步。当然劳动者报酬的增速稍微快一点更好。但劳动者收入的增长要有企业盈利能力做保障。有企业才有就业，保市场主体才能保就业。这是基本逻辑。做大蛋糕是分好蛋糕的前提。因此，劳动者收入的提高，还需要在一次分配、二次分配和三次分配的改革中加以实现。

　　在一次分配中，主要要保障市场在资源配置中起决定性作用。蓝领工人生产的商品、提供的服务的定价要依据劳动生产率和消费者的消费能力才能实现。伴随劳动条件的改善，受教育水平提高，人力资本也在发生结构性变化。农民工从原来以初中毕业生为主，逐渐转变到以高中毕业生为主，受过职业高中教育跟培训的人更多。他们生产的商品、提供的服务价格也会上升。消费者的消费能力的提升，能够在生产、流通与消费之间形成良好循环。

　　所以我一直强调要保市场主体，保就业，通过高质量就业岗位的创造提升劳动者的收入，有收入就有消费。报复性收入的增长是报复性消费的前提。消费增长的结果就会形成劳动者收入的稳增长，稳收入就会形成稳消费的良性循环。

　　「“常住人口平等享受城镇基本公共服务”是保障」

　　澎湃新闻：未来中国的城镇化会朝着哪个方向发展？

　　张翼：按照目标，到2035年，我国基本实现社会主义现代化。2023年，我国的常住人口城镇化率66.2%，预计到2035年这一数字会达到78%到80%左右。2035年以后，我们会从快速城镇化阶段进入慢速城镇化阶段。美丽乡村建设缩小了城乡差距。如果城乡之间基本公共服务实现了均等化，尤其农村基础设施建设更完善了，农业劳动力占劳动力总量的比例会下降，但农村居民却会稳定在一定水平。尤其是那些“非农民的农村居民”会增长。

　　澎湃新闻：“加快农业转移人口市民化”对于中国的发展有什么意义？

　　张翼：从全世界范围来看，现代化国家都是城镇化水平相对较高的国家，这是一个指标。所以，要实现中国式现代化，其中一个努力的方向是促进农民工的市民化。提升全国人口的城镇化水平，才能把大量分散在全国各地的农村基本公共服务的成本降下来，把服务保障水平提上去。

　　千百年来，中国都是一个以农业为主的国家。经过改革开放以来40多年的努力，我国实现了从农村社会向城镇社会的转变。如果说工业化让我们基本建成了国家的城市网和都市群的话，那么，后工业化的过程，将从本质上提升城市的发展质量。中国现代化建设拉开了高质量发展的新序幕。农民工的市民化，能够淡化原来把人口区别为户籍人口和非户籍人口的制度配置，能够让农民工共享发展成果。

　　其中有两条思路，一条是把农民工的户籍转成市民。另外一条是干脆取消附着在户籍之上的基本公共服务配置功能，而以常住人口配置基本公共服务。我觉得，只要劳动者在这个地方交税，就有资格享受到跟城里人一样的市民待遇、享受一样的基本公共服务的保障权。

　　我要提醒的是，除了农民工市民化之外，城市人口也会在市场化中处于流动状态，城市内部人户分离的比重可能也会越来越大。所以我认为，现代化就是要淡化户籍在资源分配当中的作用，而把户籍作为人口信息登记功能的作用体现出来，这是改革的一个方向。